‘과잉 입법’ 막기 위해 필요… 통과 가능성은 낮아

21대 국회 의원입법 발의 건수가 역대 최고치 기록을 뛰어 넘은 것으로 확인됐다.

국회가 의원입법 남발에 따른 과잉 규제, 입법심사 부실 등의 문제를 개선하기 위해 '입법영향분석 제도' 도입을 논의하고 있지만, 관련 제도 도입을 위한 법률 개정안들은 아직 국회에 계류 중이다. 특히 계류된 법안 6건 중 3건은 발의된 지 3년이 지난 상황이다.

국회 의안정보시스템 통계에 따르면, 10월 31일 기준 21대 국회에 제출된 의원입법 발의 건수는 총 2만2637건으로 20대 국회 때 기록한 2만1594건보다 1043건 많은 것으로 나타났다. 의원입법 발의 건수는 계속해서 가파르게 상승 중인데, 지난 16대 국회 당시 기록한 1651건과 비교하면 무려 13배 이상 증가한 수치다. 이후에도 17대 국회 때 5728건, 18대 국회 때 1만1191건, 19대 국회 때 1만5444건을 기록하며 점차 증가했다.

행정규제기본법상 정부에서 발의한 법률안은 규제영향분석과 자체심사 등을 거치지만, 의원발의 법률안에 대해선 이 같은 절차가 제도로 보장되지 않아 입법 과잉으로 치닫고 있다는 지적이 나오고 있다.

현재 21대 국회에는 입법영향분석 제도 도입을 골자로 한 국회법 개정안 6건이 계류돼 있다. 국민의힘 측에선 정경희, 이종배, 윤재옥, 홍석준 의원이 각각 국회법 개정안을 대표 발의했다. 민주당 측에선 김태년, 신정훈 의원이 각각 대표 발의한 개정안이 계류돼 있다.

“입법영향분석제, 입법권 실질적 보장”

국회를 중심으로 의원입법 과잉 문제를 개선하고 법안 심사를 실질화하기 위해 입법영향분석 제도 도입이 추진되고 있다. 하지만 21대 국회 임기 안에 관련 법률안들이 통과될 가능성은 낮다는 전망이 나온다. 역대 국회에서도 관련 제도 도입을 위한 법률 개정안들이 여러 건 발의됐지만, 모두 임기 만료로 폐기됐었기 때문이다.

입법영향분석이란 법률안 시행 시 발생될 것으로 예상되는 사회 전반적 영향을 객관적이며 과학적인 방법으로 예측하고 분석하는 작업이다. 예컨대, 경제산업 분야에서 어떤 법률이 시행될 경우 일자리나 고용 환경, 중소기업 등에 미치는 영향을 분석한다. 사회문화 분야 법률의 경우 사회안전망이나 환경에 미치는 영향, 정치행정 분야 법률의 경우 사법제도, 형사정책 등에 미치는 영향을 분석하게 된다.

국회입법조사처는 입법영향분석 제도가 도입되면 법률안의 예상 효과를 발의 전에 포괄적으로 파악, 향후 입법 과정에서 면밀히 대응할 수 있다고 설명한다. 국회의원의 입법권을 실질적으로 보장하는 장치라는 것이다.

입법영향분석은 의원입법 가운데 규제를 신설, 변경, 연장, 폐지하는 법률안을 대상으로 이뤄질 것으로 보인다. 정부가 하위 법령과 행정규칙을 대상으로 시행하고 있는 규제영향분석과는 다르다. 절차상으로는 국회입법조사처가 국회사무처 법제실과 함께 상임위원회 심사 전까지 입법영향분석서를 제출하고, 상임위원회는 이를 참고해 법률안을 심사하는 방식이 될 것으로 전망된다.

김진표 국회의장도 신설 추진… 제도 도입 어디까지 왔나

국회입법조사처는 10여년 전부터 자체적으로 입법영향분석을 시행, 관련 보고서를 발간하고 세미나·간담회 등을 열었다. 하지만 법적 근거가 미비한 상태다. 조사처는 지난 7월부터 입법영향분석사업단을 발족, 법률안 통과 시 곧바로 제도를 운영할 수 있도록 내규와 매뉴얼을 마련했다. 사업단 부단장인 조규범 국회입법조사처 법제사법팀장은 "21대 국회에서 국회법 개정안 등이 통과되고, 늦어도 22대 국회가 시작하면서부터는 입법영향분석 제도가 시행되는 것을 목표로 준비하고 있다"고 말했다.

국회 운영개선소위원회도 지난 7월부터 입법영향분석 도입과 관련한 법률 개정안 등에 대한 심사를 시작했다. 국회에 계류중인 입법영향분석 도입 관련 국회법 개정안은 총 6건이다. 이 가운데 '국회규제입법정책처'의 신설을 내용으로 하는 윤재옥 국민의힘 의원의 법안을 제외하면, 모두 국회입법조사처가 입법영향분석 업무를 수행하는 주체로 규정돼 있다. 김진표 국회의장도 적극적으로 제도 신설을 추진하고 있다. 김 의장은 지난 9월 1일 정기국회 개회사에서 "입법영향분석을 통해 좋은 입법을 추진하는 원동력이 될 수 있도록 하겠다"고 밝혔다.

홍완식 건국대 로스쿨 교수는 "21대 국회의 의원입법 건수는 이미 20대 국회의 발의 건수를 훌쩍 넘었다. 발의된 법안 중에는 부실 법안이나 묻지마 법안, 표절 법안 등이 많이 있기 때문에 입법영향분석의 제도화가 필요하다"며 "다만 19대 국회나 20대 국회에서도 입법영향분석이나 규제영향분석 제도 도입을 위한 법안들이 임기 만료로 다 폐기된 적이 있어서 21대 국회가 제도 도입에 실천적 의지가 있는지 의문이 든다"고 말했다.

제도 도입에 신중해야 한다는 목소리도 있다. 국회 입법보좌관 10년 경력의 김진권 법무법인 지평 파트너변호사는 "의원입법의 경우 과잉의 측면이 있지만, 입법영향 평가를 제도화하는 순간 국회의원들의 입법을 위축시킬 수 있어 우려된다"고 지적했다.